ดร.ณัฏฐ์ ชี้ครม.ออกพ.ร.ก.เก็บภาษีนักลงทุนต่างชาติต้องผ่านรัฐสภา-ศาลรธน.

เมื่อวันที่ 15 ธ.ค.2567 สืบเนื่องเมื่อ11 ธ.ค.2567 มีการประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้มีมติเห็นชอบ ร่างพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ภาษีส่วนเพิ่ม พ.ศ. .... และ ร่าง พ.ร.ก.แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศสำหรับอุตสาหกรรมเป้าหมาย (ฉบับที่ ..) พ.ศ…เพื่อเก็บภาษีนิติบุคคลต่างประเทศขั้นต่ำ (Global Minimum Tax : GMT) ร้อยละ 15 
   
ดร.ณัฏฐ์ วงศ์เนียม นักกฎหมายมหาชน เปิดเผยกับผู้สื่อข่าวโพสต์ทูเดย์ ว่า รัฐธรรมนูญกำหนดหลักเกณฑ์ในการตราพระราชกำหนดเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร แยกต่างหากจากการตราพระราชบัญญัติซึ่งเป็นอำนาจของรัฐสภา หรือฝ่ายนิติบัญญัติ 

แม้พระราชกำหนดมีสถานะเป็นกฎมายที่ตราโดยฝ่ายบริหาร แต่มีลำดับศักดิ์ระหว่างพระราชบัญญัติและพระราชกำหนดสถานะในลำดับเท่ากัน  แต่กรณีการตราพระราชกำหนดรัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยคำแนะนำและยินยอมของคณะรัฐมนตรี  

โดยรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 บัญญัติให้อำนาจคณะรัฐมนตรีเป็นกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกําหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้  โดยการตราพระราชกําหนดให้กระทำได้ เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่า เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้เท่านั้น

คำว่า “ฉุกเฉิน” ในพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน ให้ความหมายไว้ว่า “ที่เป็นไปโดยปัจจุบันทันด่วน และ ต้องรีบแก้ไขโดยพลัน”และคำว่า “จำเป็น เร่งด่วน อันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้” หมายถึง “ต้องทำทันที ถ้าไม่ทำจะเกิดผลร้ายแรงตามมา”

จะขอยกตัวอย่าง  ในยุครัฐบาล คสช. ได้ออกพระราชกำหนดเกี่ยวกับการประมงอย่างน้อยสองฉบับ คือ พรก.การประมง พ.ศ.2558 และ พรก.การประมง(ฉบับที่สอง) พ.ศ.2560  เนื่องจากให้เหตุผลว่า ขณะนั้นปัญหาการประมงไทยเป็นปัญหาที่จำเป็นเร่งด้วย ต้องเร่งแก้ไข เนื่องจากมีปัญหาการถูกใบเหลือง ในการทำประมงผิดกฎหมายจากสหภาพยุโรป ทำให้ไทยไม่สามารถส่งออกสินค้าจากการประมงไปที่สหภาพยุโรปได้
               

กรณีรัฐบาลแพทองธาร ชินวัตร โดยมติที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเห็นชอบ(1)ร่างพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ภาษีส่วนเพิ่ม พ.ศ...และ (2)ร่าง พ.ร.ก.แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศสำหรับอุตสาหกรรมเป้าหมาย (ฉบับที่ ..) พ.ศ…รวม 2 ฉบับ อ้างเหตุผล ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ

แม้ไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 172 วรรคสอง กรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วน อันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ แต่รัฐบาลแพทองธารอาศัยช่องทางในการตราพระราชกำหนดทั้งสองฉบับ โดยใช้ช่องทางตามมาตรา 174 ในกรณีที่มีความจำเป็น ต้องมีกฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากรหรือเงินตรา ซึ่งจะต้องได้รับการพิจารณาโดยด่วนและลับ เพื่อรักษาผลประโยชน์ของแผ่นดิน พระมหากษัตริย์จะทรงตราเป็นพระราชกำหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้ 

ดังนั้น การตราพระราชกำหนดดังกล่าวสามารถกระทำได้ เพื่อจัดเก็บภาษีนักลงทุนต่างประเทศขั้นต่ำ (Global Minimum Tax : GMT) ร้อยละ 15 เพราะเป็นเรื่องที่นักลงทุนต่างชาติร้องขอ เพื่อเป็นตัวเลือกในกระบวนการตัดสินใจว่า จะเสียภาษีประเทศแม่ หรือประเทศไทย ซึ่งเป็นกติกาที่ตกลงกับองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) จะดึงดูดเม็ดเงินการลงทุนเข้ามาได้ สามารถเก็บเงินรายได้เพิ่มเติมจากบริษัทเหล่านี้เพิ่มขึ้นเพื่อรักษาผลประโยชน์ของประเทศชาติ

ในอดีตที่ผ่านมา มีเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในสมัยรัฐบาลพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรี ในขณะนั้น ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเคยออกพระราชกำหนดปฏิรูประบบสถาบันการเงิน พ.ศ.2540 และ พระราชกำหนดบรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบันการเงิน พ.ศ.2540 เพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจที่ตกต่ำในขณะนั้น

แต่เงื่อนไขในการตราพระราชกำหนดเกี่ยวกับภาษีอากรหรือเงินตรา ในรัฐธรรมนูญมาตรา 174 วรรคสอง เมื่อรัฐบาลตราพระราชกำหนดใช้แล้ว จะต้องส่งให้สภาพิจารณาโดยไม่ชักช้า ถ้าเป็นการตราขึ้นในระหว่างสมัยประชุม จะต้องนำเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรภายใน 3 วันนับแต่วันถัดจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา และจะต้องนำมาตรา 172 วรรคสาม วรรคสี่ วรรคห้า วรรคหกและวรรคเจ็ดมาใช้บังคับกับการตราพระราชกำหนดโดยอนุโลม
        
รัฐธรรมนูญมาตรา 172 วรรคสาม กำหนดให้ เมื่อประกาศใช้พระราชกำหนดแล้ว ในการประชุมรัฐสภาคราวต่อไป ให้คณะรัฐมนตรีเสนอ พระราชกำหนดนั้นต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาโดยไม่ชักช้า ถ้าอยู่นอกสมัยประชุม และการรอการเปิดสมัยประชุมสามัญจะเป็นการชักช้า คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการให้มีการเรียกประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญเพื่อพิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนดโดยเร็ว 
           
หาก ส.ส. ไม่อนุมัติ โดยการลงคะแนนเสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนฯ ให้ พระราชกำหนดฉบับนั้นตกไป แต่ถ้า ส.ส. อนุมัติ แต่ ส.ว.ไม่อนุมัติ หาก ส.ส.เห็นด้วยเกินครึ่งหนึ่ง ก็ให้พระราชกำหนดมีผลเป็นกฎหมาย และประกาศใช้เป็นพระราชบัญญัติต่อไป  
     
ในรัฐธรรมนูญมาตรา 173 ก่อนที่ ส.ส.หรือ ส.ว.จะได้พระราชกำหนดใด ส.ส. หรือ ส.ว. จำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกของแต่ละสภา มีสิทธิเข้าชื่อเสนอต่อประธานแห่งสภาของตนที่เป็นสมาชิกว่า พระราชกำหนดไม่ได้เป็นไปตามมาตรา 172 วรรคหนึ่ง ให้ประธานสภาแห่งนั้นส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ภายในสามวันนับแต่วันที่ได้รับความเห็นเพื่อวินิจฉัย  โดยให้ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง และให้ศาลรัฐธรรมนูญ แจ้งคำวินิจฉัยนั้นไปยังประธานแห่งสภาที่ส่งความเห็นนั้นมา 
          

• ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าพระราชกำหนดใดไม่เป็นไปตามมาตรา 172 วรรคหนึ่ง ให้พระราชกำหนดฉบับนั้นไม่มีผลใช้บังคับมาแต่ต้น         
• คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญว่า พระราชกำหนดใดไม่เป็นไปตามมาตรา 172 วรรคหนึ่ง ต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมดเท่าที่มีอยู่

    
ส่วนที่ถามว่า  พรก.2 ฉบับที่ ครม.มีมติเห็นชอบเกี่ยวข้องเป็นการตราพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่ อย่างไรเห็นว่า ร่างพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ภาษีส่วนเพิ่ม พ.ศ.. และ ร่าง พ.ร.ก.แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศสำหรับอุตสาหกรรมเป้าหมาย (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... เป็นความมั่นคงในทางเศรษฐกิจ ซึ่งเรื่องของภาษี ส่วนใหญ่จะออกเป็นพระราชกำหนดทั้งสิ้น

ส่วนร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหลายฉบับตั้งแต่อดีต จนถึงปัจจุบัน โดยร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินปรากฏขึ้นเป็นครั้งแรก ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 มาตรา 53 บัญญัติว่า “ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินนั้น จะเสนอได้โดย คณะรัฐมนตรี หรือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีรับรอง
        
ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน หมายความว่า การตั้งขึ้นหรือยกเลิก หรือลด หรือเปลี่ยนแปลงแก้ไข หรือผ่อน หรือวางระเบียบการบังคับอันเกี่ยวกับภาษีหรืออากร หรือว่าด้วยเงินตรา การจัดสรรรับ รักษา หรือจ่ายเงินแผ่นดิน หรือการกู้เงิน หรือการประกัน หรือการใช้เงินกู้  
        
ดังนั้น ที่ประชุม คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบร่างพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ภาษีส่วนเพิ่ม พ.ศ.. และ ร่าง พ.ร.ก.แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศสำหรับอุตสาหกรรมเป้าหมาย (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ล้วนเป็นกฎหมายการเงิน เพียงแต่

กระบวนการตราเป็นพระราชกำหนดเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีเท่านั้น โดยมีกระบวนการตรวจสอบจากรัฐสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติ และศาลรัฐธรรมนูญได้ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ 
       
แต่ขอตั้งข้อสังเกตว่า แม้การเร่งจัดเก็บภาษีนักลงทุนที่เป็นนิติบุคคลต่างชาติ อาจเป็นข้อดีในการรักษาผลประโยชน์ของแผ่นดิน เพราะเป็นความมั่นคงทางเศรษฐกิจ  แต่รัฐบาลอาจใช้เป็นช่องทางโยนหินถามทางหรือไม่ อย่างไร เพราะไม่มีประชาชนต้าน อาจใช้เทคนิคช่องทางการกฎหมายในรูปแบบพระราชกำหนดในการจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม จาก 7 % เป็น 15 % ได้โดยอาศัยมติคณะรัฐมนตรี เมื่อส่งให้สภาอนุมัติ โดยรัฐบาลได้เปรียบกุมเสียงข้างมากเด็ดขาดในสภา อาจใช้ช่อง มาตรา 172 วรรคห้า แม้ ส.ว.ไม่อนุมัติ และ ส.ส.ยืนยันอนุมัติด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่อยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ทำให้สภาต้านไม่ได้ 

นอกจากนี้ ในมาตรา 174 รัฐธรรมนูญให้อำนาจ คณะรัฐมนตรีพิจารณาด่วนและลับ ไม่ใช่กรณีจำเป็นเร่งด่วน แต่เพื่อประโยชน์ของแผ่นดิน ย่อมส่งผลกระทบต่อค่าครองชีพของประชาชน กระทบต่อความเป็นอยู่ โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อย จะทำให้สินค้ามีราคาสูงขึ้นเพราะสินค้าบริโภค ผู้บริโภคจะต้องจ่ายภาษีมูลค่าเพิ่มมากขึ้น 

ส่งผลเป็นการเพิ่มภาระแก่ประชาชนเกินควรและกระทบปัญหาปากท้องของประชาชนโดยตรง  ดังจะเห็นว่ากรณีนายทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี ปฐกถาในงานที่ประชุมพรรคเพื่อไทย ที่อำเภอหัวหินที่ระบุว่า มีรัฐมนตรีบางคนต่างพรรคไม่เข้าร่วมประชุม ไม่ใช่คนเลือดสุพรรณ หากอยู่ด้วยกันไม่ได้ก็บอก บ่งบอกถึงอาการหัวฟัดหัวเหวี่ยง ตัดพ้อ น้อยใจ แทนนางสาวแพทองธาร ชินวัตร  เหมือนว่าเป็นนายกรัฐมนตรีเสียเอง